單卓然，華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院區(qū)域與城市發(fā)展研究中心碩士生，371760860qq.com黃亞平，華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長，規(guī)劃系系主任，教授，博導(dǎo)內(nèi)容、規(guī)劃策略及認知誤區(qū)解析單卓然黃亞平1新型城鎮(zhèn)化定義化“戰(zhàn)略提出，主要是依托產(chǎn)業(yè)融合推動城鄉(xiāng)一體化（李程驊，2012）。然而，”新型城鎮(zhèn)化“被廣大中國百姓熟知是在黨的十八大，特別是2012年中央經(jīng)濟工作會議首次正式提出”把生態(tài)文明理念和原則全面融人城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路“及其將之確立為未來中3經(jīng)濟發(fā)展新的增長動力和擴大內(nèi)需的重要手段之后，才越來越受到各行業(yè)和學(xué)界人士的關(guān)注=的，其在人口集聚、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴大、城鎮(zhèn)空間擴張和城鎮(zhèn)觀念意識轉(zhuǎn)化4個方面與”傳統(tǒng)的“城鎮(zhèn)化概念并無顯著差異，但在實現(xiàn)這種過程的內(nèi)涵、目標、內(nèi)容與方式上有所區(qū)別實際上，由于各行業(yè)、領(lǐng)域的針對性和研究的側(cè)重點不同，”新S城鎮(zhèn)化“至今尚無統(tǒng)一和明確的定義：此處，認為所謂新型城鎮(zhèn)化，是以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵，以追求平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約為核心標，以實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體、產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點內(nèi)容的嶄新的城鎮(zhèn)化過程。

　　推行新型城鎮(zhèn)化是為了：①積極應(yīng)對國內(nèi)外政治、經(jīng)濟發(fā)展的新形勢；②彌補長期以來高速城鎮(zhèn)化帶來的弊端和損失；③最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民；④促進未來中國城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵框架構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化是新時期中國全面建成小康社會的核心策略，它描述和展現(xiàn)的是未來經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、生態(tài)綠色優(yōu)美、城鄉(xiāng)建設(shè)蓬勃朝氣的美好愿景。為了實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化愿景，必須盡快明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵框架、目標體系和核心內(nèi)容、以及各地實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的路徑和可能遇到的誤區(qū)等若干重大問題= 2.1從四個角度解讀新型城鎮(zhèn)化能否準確地闡釋新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是未來10年國內(nèi)城市發(fā)展能否穩(wěn)步進行、各行業(yè)領(lǐng)域能否相互協(xié)調(diào)的關(guān)鍵站在國家戰(zhàn)略發(fā)展全局的高度，采用系統(tǒng)化的思維解讀新塑城鎮(zhèn)化內(nèi)涵十分必要，具體包括：①從閏內(nèi)城鎮(zhèn)化應(yīng)對未來不確定需求的角度；②從反思過去中國城鎮(zhèn)化過程中錯誤做法的角度；③從城鎮(zhèn)化國際經(jīng)驗教訓(xùn)借鑒的角度；④從當屆政府執(zhí)政的角度= 2.1.1從國內(nèi)城鎮(zhèn)化應(yīng)對未來不確定性的角度進人2010年代，全球形勢已發(fā)生重大變化，國內(nèi)城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)也越來越多，不確定因素驟然增加，可以概括為優(yōu)勢的不確定性和需求的不確定性。首先，不斷深入的全球化是一把雙刃劍。一方面，自改革開放以來，中國憑借土地和人力低成本、豐富的各類資源成為“世界工廠”，國內(nèi)生產(chǎn)總值和綜合實力不斷上升；另一方面，國內(nèi)勞動力成本的不斷上漲促使部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向周邊地區(qū)遷移；各項資源存量的H趨下降導(dǎo)致以往大面積、大規(guī)模的以資源采掘為主的資源依賴型產(chǎn)業(yè)開始衰敗，中國已出現(xiàn)了數(shù)批“資源枯竭型”城鎮(zhèn)（杜永紅，2012）：其次，隨著國內(nèi)老齡化的不斷加速與人口紅利逐步消失，未來能否繼續(xù)保有上述優(yōu)勢尚未可知。因此，新型城鎮(zhèn)化必須努力擺脫土地、資源和人口的三重依賴，必須走可持續(xù)發(fā)展的道路；再者，中國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨諸多不確定需求：一方面，長期依賴出U和投資的國內(nèi)經(jīng)濟貿(mào)易正遭遇全球經(jīng)濟動蕩的威脅，美緩慢的經(jīng)濟復(fù)蘇、歐盟茫然的未來和日本的持續(xù)低迷均給未來出口經(jīng)濟和海外投資帶來巨大的不確定性；另一方面，隨著國民收入的不斷提高，人們對于生活質(zhì)量和精神層面的要求越來越大，長期以經(jīng)濟和物質(zhì)建設(shè)為主的中國城鎮(zhèn)化模式正面臨著從外向型向內(nèi)向型轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。因此，新型城鎮(zhèn)化務(wù)必以改善人民生活質(zhì)量為基本要義，以人為本，從而有助于刺激內(nèi)需，激活本地經(jīng)濟。

　　2.1.2從反思傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中錯誤做法的角度自新中國成立以來，國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展大體經(jīng)歷了順利與超速。倒退與停滯、快速與穩(wěn)定等6個階段（方創(chuàng)琳，等，2008），總體上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。持續(xù)高速的城鎮(zhèn)化進程遺留了眾多歷史性問題，比如：①對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的忽視導(dǎo)致空間管治的不到位導(dǎo)致基本農(nóng)田不斷被侵占，城鎮(zhèn)蔓延日趨肆意，浪費與緊缺并存；③對生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新的投人不足致使大量城鎮(zhèn)長期處于產(chǎn)業(yè)鏈條末端，同質(zhì)化現(xiàn)象與內(nèi)耗愈發(fā)激烈；④對傳統(tǒng)能源和材料的過度依賴導(dǎo)致資源幾近枯竭；⑤對節(jié)能意識的薄弱和對環(huán)境監(jiān)管力度的放松導(dǎo)致長期的高污染、高耗能和高排放等等。近期爆發(fā)的霧霾天氣殃及全國半數(shù)省區(qū)、30余個城市，首都部分監(jiān)測點PM2.5實時濃度超過80Mg/m3'已嚴重影響人民的安全和健康水平。為此，新型城鎮(zhèn)化必須以可持續(xù)發(fā)展為重要內(nèi)涵，走結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色低碳、安全健康、集約商效之路= 2.1.3從城鎮(zhèn)化國際經(jīng)驗教訓(xùn)借鑒的角度2011年，國家官方數(shù)據(jù)公布的城鎮(zhèn)化率已達到51.3%*.按照國際城市發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)，城鎮(zhèn)化率逾越50%以后，一方面城鎮(zhèn)化速度會持續(xù)加速突破60%-70%，另一方面長期高速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的諸多弊病將不斷涌現(xiàn)，包括城鄉(xiāng)差距問題、生態(tài)環(huán)境問題和社會公平公正問題等3此外，世界銀行數(shù)據(jù)顯示中國2011年人均國民生產(chǎn)總值達5414美元，已步人中等收人國家行列，內(nèi)需壓力將進一步增強。為此，新型城鎮(zhèn)化必須盡快從片面追求城鎮(zhèn)化速度向城鎮(zhèn)化質(zhì)量轉(zhuǎn)變，必須盡快從城市維度向城鄉(xiāng)維度轉(zhuǎn)變（仇保興，2012），在城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護等方面加大投人，避免落人“中等收入陷阱”，保障經(jīng)濟健康繁榮，促進社會和諧穩(wěn)定。

　　2.1.4從當屆政府執(zhí)政的角度在2012年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，最引人關(guān)注的莫過于本屆政府提出的一系列“改革”措施。其中，無論是提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益、保持物價穩(wěn)定、增強消費政策，還是完善結(jié)構(gòu)性減稅、保持人民幣匯率穩(wěn)定、堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化等都根本性地指向兩項重要內(nèi)容：一是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，二是保障和改善民生。因此，在此背景下的新型城鎮(zhèn)化必將民生和經(jīng)濟兩手抓，走發(fā)展與惠民并舉的新道路。

　　2.2新型城鎮(zhèn)化的三大核心內(nèi)涵綜上，“新型城鎮(zhèn)化”應(yīng)具有三大內(nèi)涵，可以概括為：強調(diào)民生，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展和強調(diào)質(zhì)量。每個內(nèi)涵均可以從經(jīng)濟、社會、體制制度和城市建設(shè)4個層面解讀其具體內(nèi)容（表1）。

　　表1新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵框架新型城鎮(zhèn)化三大內(nèi)涵不同層面具體內(nèi)容經(jīng)濟層面收人差距、農(nóng)村人均純收人、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入內(nèi)涵一：民生的城鎮(zhèn)化社會層面福利水平、社會保障能力、醫(yī)療服務(wù)水平、教育水平、老年群體及弱勢群體關(guān)注度體制制度層面戶籍制度、土地制度、行政管理體制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、收人分配制度新塑城鎮(zhèn)建設(shè)層面生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋水平、保障房安居工程城鎮(zhèn)內(nèi)涵?：可持續(xù)發(fā)經(jīng)濟層面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整化內(nèi)涵社會層面文化事業(yè)、社會網(wǎng)絡(luò)、非政府團體機構(gòu)展的城鎮(zhèn)體制制度層面服務(wù)型政府、民營發(fā)展、民間投資、政務(wù)及財產(chǎn)公開框架化城鎮(zhèn)建設(shè)層面低碳理念、自然環(huán)境、歷史文脈、綠色建筑、垃圾循環(huán)、新能源、新材料經(jīng)濟層面區(qū)域協(xié)調(diào)與一體化、低污染、低耗能、低排放內(nèi)涵三：質(zhì)量的城鎮(zhèn)化社會層面文明及綜合素質(zhì)、受教育能力與水平、食品安全、市民健康體制制度層面門檻調(diào)整、準入制度、監(jiān)管制度城鎮(zhèn)建設(shè)層面速度與質(zhì)量、土地節(jié)約集約、空氣及水環(huán)境質(zhì)量、公共服務(wù)便捷程度、品質(zhì)生活資料來揉：作者自繪。

　　2.2.1民生內(nèi)涵經(jīng)濟層面體現(xiàn)在縮小收人差距，提高城鎮(zhèn)居民可支配收人和提高農(nóng)村人均純收人等方面；社會層面體現(xiàn)在提高社會保障和福利水平，提高社會醫(yī)療救助水平和提高社會教育水平等方面；體制制度層面體現(xiàn)在對城鄉(xiāng)戶籍制度、土地制度、收人分配制度和行政管理體制的革新等方面；城市建設(shè)層面體現(xiàn)在促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、加快完善道路交通、市政設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施以及不斷推進保障房安居工程建設(shè)等方面。

　　2.2.2可發(fā)展內(nèi)涵經(jīng)濟層面體現(xiàn)在加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，著力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展等方面；社會層面體現(xiàn)在繁榮文化市場，提高社會網(wǎng)絡(luò)化水平，鼓勵非政府團體和機構(gòu)引導(dǎo)公眾參與等方面；體制制度層面體現(xiàn)在創(chuàng)建服務(wù)型政府，推進政務(wù)消費及人員財產(chǎn)的公開透明，鼓勵擴大民間投資等方面；城市建設(shè)層面體現(xiàn)在強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，樹立區(qū)域低碳發(fā)展理念，鼓勵新能源、新材料利用，提倡垃圾回收，倡導(dǎo)歷史文化保護以及大力推進綠色建筑革命等方面。

　　經(jīng)濟層面體現(xiàn)在實施經(jīng)濟發(fā)展的“低污染、低耗能、低排放”以及加快區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；社會層面體現(xiàn)在提高全社會文明程度，提高全社會受教育水平，提高全社會市民健康水平和保障全社會食品安全等方面；體制制度層面體現(xiàn)在提高有關(guān)食品、民眾健康、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的監(jiān)管門檻，加大處罰力度，建立及完善相關(guān)法律法規(guī)等方面；城市建設(shè)層面體現(xiàn)在從追求建設(shè)速度向謀取建設(shè)質(zhì)量轉(zhuǎn)變，關(guān)注城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量，關(guān)注城市環(huán)境質(zhì)量（空氣質(zhì)量，水環(huán)境質(zhì)量等），堅持土地利用的節(jié)約集約與高效，最大程度地提高市民的生活品質(zhì)和便捷程度。

　　3新型城鎮(zhèn)化的目標與內(nèi)容3.1新型城鎮(zhèn)化六大核心目標可以肯定，新型城鎮(zhèn)化是未來長期指導(dǎo)國內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)及各行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的一整套完備戰(zhàn)略系統(tǒng)，其內(nèi)涵體系化、有序化、層次化和網(wǎng)絡(luò)化的特征初具。以內(nèi)涵為基礎(chǔ)，“十二五”及等城鎮(zhèn)化目標、幸福城鎮(zhèn)化目標、轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化目標、綠色城鎮(zhèn)化目標、健康城鎮(zhèn)化目標和集約城鎮(zhèn)化目標。其中平等城鎮(zhèn)化與幸福城鎮(zhèn)化目標對應(yīng)民生內(nèi)涵；轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化和綠色城鎮(zhèn)化目標對應(yīng)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵；健康城鎮(zhèn)化和集約城鎮(zhèn)化目標對應(yīng)質(zhì)量內(nèi)涵。6大目標彼此獨立、相互關(guān)聯(lián)，互為補充和支撐（表2）。

　　表2新型城鎮(zhèn)化的核心目標體系核心目標對應(yīng)內(nèi)涵基礎(chǔ)關(guān)鍵內(nèi)容主要表現(xiàn)平等城鎮(zhèn)化民生內(nèi)涵統(tǒng)籌與一體農(nóng)民工市民化、公共服務(wù)均等化、戶籍與土地制度、收人分配制度創(chuàng)新幸福城鎮(zhèn)化收入與安居城鄉(xiāng)居民收人普遍提高、城鄉(xiāng)居民收人差距縮小、貧富差距縮小轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵結(jié)構(gòu)與升級鏈條篼級和梯度層次化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)規(guī)模化綠色城鎮(zhèn)化環(huán)保與低碳氣候及生態(tài)優(yōu)化、區(qū)域碳排放量下降健康城鎮(zhèn)化質(zhì)量內(nèi)涵生態(tài)與安全污染與耗能降低、環(huán)境質(zhì)量提升、食品安全水平和市民健康水平提高集約城鎮(zhèn)化節(jié)約與高效城鄉(xiāng)土地利用節(jié)約集約、城鄉(xiāng)各類設(shè)施高效利用資料來作者自繪。

　　31.1平等城鎮(zhèn)化平等城鎮(zhèn)化目標的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌與一體。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)農(nóng)民工市民化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、戶籍與土地制度突破和收入分配制度創(chuàng)新。

　　3.1.2幸福城鎮(zhèn)化幸福城鎮(zhèn)化目標的關(guān)鍵在于收人與安居。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收人普遍提高與居民收人差距的縮小。其中，居民收人差距的縮小又包括城鄉(xiāng)居民收人差距縮小和貧富差距縮小。

　　3.1.3轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化目標的關(guān)鍵在于結(jié)構(gòu)與升級。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條高級化與梯度層次化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)規(guī)模化。

　　3.1.4綠色城鎮(zhèn)化綠色城鎮(zhèn)化目標的關(guān)鍵在于環(huán)保與低碳。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)氣候及生態(tài)優(yōu)化和區(qū)域碳量下降。

　　3.1.5健康城鎮(zhèn)化健康城鎮(zhèn)化目標的關(guān)鍵在于生態(tài)與安全。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)污染與耗能降低、環(huán)境質(zhì)量提升、食品安全水平和市民健康水平提高。

　　3.1.6集約城鎮(zhèn)化集約城鎮(zhèn)化目標的關(guān)鍵在于節(jié)約與高效。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地利用的節(jié)約集約和城鄉(xiāng)各類已建成設(shè)施的高效利用。

　　3.2新型城鎮(zhèn)化的四項重點內(nèi)容3.2.1全面撕區(qū)域麟與協(xié)調(diào)4實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化必須全面推進區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體。一方面是要在城鄉(xiāng)關(guān)系上下功夫，改變由眾多因素導(dǎo)致的城鄉(xiāng)長期二元割裂的局面，尤其在改善城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和提供城鄉(xiāng)居民就業(yè)環(huán)境上應(yīng)堅持公平公正；另一方面是要在區(qū)域上做文章，應(yīng)認識到城市既是區(qū)域的，區(qū)域也是城市的。推進新型城鎮(zhèn)化僅僅依靠單個城鎮(zhèn)無法做到，必須依托具有一定數(shù)量、一定差異性和互補性的城鎮(zhèn)體系乃至區(qū)域網(wǎng)絡(luò)體系。在區(qū)域中謀發(fā)展、在區(qū)域中求協(xié)調(diào)是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。

　　3.2.2穩(wěn)步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化必須穩(wěn)步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化在某種程度上是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的一種反思。在中國，這種反思集中針對產(chǎn)業(yè)病及其所帶來的城市病。毫不夸大地說，國內(nèi)數(shù)十年發(fā)展取得的成就和遺留的弊病都與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，可謂“蕭何”。因此，對于一方面受到國際環(huán)境影響、另一方面受到國內(nèi)弊病困擾的雙重壓力下的中國產(chǎn)業(yè)而言，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型幾乎是必然的選擇，且可退。

　　3.2.3大力堅持生態(tài)文明和集約高效實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化必須大力堅持生態(tài)文明和集約高效。生態(tài)文明是全球范圍的宣言，是人類開始意到環(huán)境破壞給自身利益帶來損害，并可能影響后代的繁衍與生存后的醒悟。而集約高效是中國發(fā)展特色社會主義道路下總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗，也是應(yīng)對國內(nèi)人地關(guān)系緊張、區(qū)域供給與需求不均現(xiàn)狀的最佳途徑之一。

　　32.4努力嘗試制度改革和體制創(chuàng)新實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化必須努力地嘗試制度改革和體制創(chuàng)新。伴隨新型城鎮(zhèn)化的體制制度改革不打“擦邊球”，也不能小打小鬧，必須敢于邁進深水區(qū)、直面問題本源、直面某些既有利益集團的強烈反對。體制制度改革是對政黨執(zhí)政本質(zhì)和能力的雙重考驗，需要人民的支持，而新型城鎮(zhèn)化背景下正賦予了公眾參與最好的時機。因此，新時期體制和制度改革應(yīng)緊緊依托新型城鎮(zhèn)化、依托廣大市民與公眾，在收人分配制度、土地制度、行政管理體制等方面大膽創(chuàng)新。

　　4推行新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)規(guī)劃策略與手段對于國內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)界而言，“新型城鎮(zhèn)化”雖然廣為熟知，但一方面長期在局部范圍或地區(qū)試行，另一方面常局限在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)節(jié)。隨著新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略并成為本屆政府執(zhí)政的重要理念，“新型城鎮(zhèn)化”的涵蓋范圍持續(xù)擴大，其要求城鄉(xiāng)刪學(xué)界必須積極探索新時期推行新型城鎮(zhèn)化的新策略。

　　規(guī)劃策略的實施必須以各地階段性的發(fā)展路徑為保障。中國幅員遼闊，城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的地域差異顯著。在從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的過程中，各地應(yīng)秉承“評估現(xiàn)實差距-樹立可行性目標-確立重點行動計劃”的系統(tǒng)化思路，逐步實現(xiàn)基于內(nèi)涵維度的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、基于目標維度的發(fā)展方向確立和基于內(nèi)容維度的實施安排。

　　以發(fā)展路徑為基礎(chǔ)，針對我國新型城鎮(zhèn)化的3大內(nèi)涵、6個目標和4項內(nèi)容，新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域推行新型城鎮(zhèn)化應(yīng)采取以下4類策略（表3）。

　　表3新型城鎮(zhèn)化推進策略、手段及實施要點核心策略主要手段實施要點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)策略區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；農(nóng)民工市民化區(qū)域及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異化、有序化發(fā)展轉(zhuǎn)型升級策略三產(chǎn)三低三提升、三業(yè)三化三集中農(nóng)業(yè)、工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實行“低排放、低污染和低能耗”

　　農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)集群化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)規(guī)模化協(xié)同升級。

　　農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中；工業(yè)向園區(qū)集中；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)各級中心集中生態(tài)文明策略資源節(jié)約集約、環(huán)境友好安全推進城鎮(zhèn)綠色建筑改造，打造綠色社區(qū)、綠色街區(qū)和綠色城鎮(zhèn)強化現(xiàn)有資源的節(jié)約保護和集約利用，依托新技術(shù)大力開發(fā)新能源、新材料維護區(qū)域生態(tài)安全格局，加強大氣和水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，提高準人門和處罰力度集聚緊湊策略集聚增長、混合利用、緊湊開發(fā)產(chǎn)業(yè)集群化集聚、空間園區(qū)化集聚、重點在各級城鎮(zhèn)中心集聚依托公共交通導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化的土地利用資料來源：作者自繪。

　　4.1“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化，的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)策略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)策略涵蓋區(qū)域與城鄉(xiāng)兩個層次。從區(qū)域上說，大體包含4個空間地域?qū)哟蔚膮f(xié)調(diào)與統(tǒng)籌：①以大多數(shù)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)中心城區(qū)為核心的規(guī)劃區(qū)或都市區(qū)范圍；②較為明確的市域范圍；③跨行政界限的城市圈、城市群范圍；④更大尺度的都市連綿帶和經(jīng)濟區(qū)范圍，在此區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌更多的針對宏觀政策、重大設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)安全等方面。而對于城鄉(xiāng)一體化層面，則較為微觀地注重與城鄉(xiāng)居民相關(guān)的各類公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、道路交通與市政基礎(chǔ)設(shè)施布局、就業(yè)水平及環(huán)境質(zhì)量保障等方面。

　　式、網(wǎng)絡(luò)化土地利用。三者相互作用，互為條件，互為因果。

　　表4新型城鎮(zhèn)化的六大認知誤區(qū)、觀點做法及主要后果認知誤區(qū)錯誤觀點錯誤做法后果新型城鎮(zhèn)化認知誤區(qū)誤區(qū)一：將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理解為將農(nóng)村變?yōu)槌鞘小⒓w用地變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地或“去農(nóng)村化”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即將農(nóng)村變城市，主張向城市看齊盲目實施“村改城”計劃村非村、城非城和鄉(xiāng)村風貌喪失城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即將集體用地轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地通過規(guī)劃區(qū)劃定、行政區(qū)劃調(diào)整轉(zhuǎn)為工業(yè)和居住用地傳統(tǒng)生活方式遺失和環(huán)境破壞，侵占農(nóng)田，威脅生態(tài)格局及糧食安全贊同“去農(nóng)村化”按照城市發(fā)展模式開發(fā)，將農(nóng)民就地變?yōu)槭忻窦せ青l(xiāng)建設(shè)與生態(tài)基底保育的矛盾乃至造成嚴重的社會問題誤區(qū)二：將城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化理解為城鄉(xiāng)公共服務(wù)相同化城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等即鄉(xiāng)村公共服務(wù)配置標準、內(nèi)容規(guī)模與城相同鄉(xiāng)村設(shè)立博物館、會展中心等大型設(shè)施，效仿城鎮(zhèn)配備三甲醫(yī)院、大型福利中心鄉(xiāng)村公共財政運營壓力巨大、公共服務(wù)設(shè)施空置率高、土地浪費和服務(wù)質(zhì)量低下等問題誤區(qū)三：將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級理解為強調(diào)產(chǎn)業(yè)高端化、篼技術(shù)化和產(chǎn)業(yè)鏈條棄下游化轉(zhuǎn)型即低端向篼端轉(zhuǎn)化，高產(chǎn)出-低效益向低產(chǎn)出-高效益轉(zhuǎn)變奉行高新技術(shù)和篼知識人才，追求先進制造業(yè)、篼端裝備制造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)目標產(chǎn)業(yè)引進困難、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)倒閉、地區(qū)失業(yè)率提高、公共服務(wù)質(zhì)量降低、社會矛盾激化、城市衰敗產(chǎn)業(yè)升級即產(chǎn)業(yè)鏈條向上游邁進放棄下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度降低、趨同化嚴重、城鎮(zhèn)間惡性競爭誤區(qū)四：將低碳環(huán)保理解為拉閘限電、限制機動車數(shù)量、限制私家車出行和植樹造林低碳即降低碳需求和減少碳供給拉閘限電、限制機動車數(shù)量和私家車出行增加經(jīng)濟發(fā)展與低碳環(huán)保之間的直接或間接矛盾環(huán)保即植樹造林大面積植樹造林“種樹容易養(yǎng)樹難”，不能從源頭上解決生態(tài)壓力誤區(qū)五：將集約緊湊理解為奉行“高密度、強度與高層建筑”集約緊湊即高密度、高強度和高層建筑開發(fā)土地利用強調(diào)高強度、高密度，建設(shè)大量高層建筑開發(fā)突破環(huán)境容量、“臥鬼城”出現(xiàn)、城市可識別性下降誤區(qū)六：將追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量理解為城鎮(zhèn)化已達標、放棄城鎮(zhèn)化速度或使城鎮(zhèn)化停滯新型城鎮(zhèn)化意味著看重質(zhì)量和放棄速度放棄速度求質(zhì)量短期內(nèi)城鎮(zhèn)化水平停滯、城鎮(zhèn)財政支撐困難所有城鎮(zhèn)均已到達質(zhì)量型城鎮(zhèn)化階段新型城鎮(zhèn)化長期內(nèi)生動力不足、質(zhì)量提升緩慢資料來源：作者自繪。

　　"三產(chǎn)三低三提升、三業(yè)三化三集中“的轉(zhuǎn)型升級策略所謂轉(zhuǎn)型，一是向低碳綠色轉(zhuǎn)型，二是向規(guī)模集中轉(zhuǎn)型。

　　低碳綠色即要求農(nóng)業(yè)、工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實行“低排放、低污染和低能耗”。規(guī)模集中即倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中；工業(yè)向園區(qū)集中；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)各級中心集中。所謂升級，一方面指農(nóng)業(yè)效率提升、工業(yè)低碳水平提升和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升；另一方面指農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)集群化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)規(guī)模化協(xié)同升級。

　　"資源節(jié)約集約、環(huán)境友好安全“的生態(tài)文明策略資源節(jié)約與環(huán)境友好是國家兩型社會建設(shè)的重要目標，也是生態(tài)文明的核心理念。其中，資源節(jié)約即強化現(xiàn)有資源的節(jié)約保護和集約利用，依托新技術(shù)大力開發(fā)新能源、新材料。積極推進廢物回收再利用工程。環(huán)境友好即堅持生態(tài)保護優(yōu)先，建立和維護區(qū)域生態(tài)安全格局，加強城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量（包括大氣質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量）監(jiān)測，因地制宜、適度提高有污染企業(yè)準人門檻和處罰力度。此外，以現(xiàn)代技術(shù)為依托，積極推進城鎮(zhèn)綠色建筑改造，打造綠色社區(qū)、綠色街區(qū)和綠色城鎮(zhèn)；科學(xué)合理布局城鎮(zhèn)空間，盡可能多地利用自然資源和能源（如風能、太陽能等）解決城鎮(zhèn)采光和通風問題以減少環(huán)境干預(yù)也是生態(tài)文明的重要方面。

　　集聚緊湊策略包含三層含義，所謂集聚增長即推動產(chǎn)業(yè)集群化集聚、空間園區(qū)化集聚、重點在各級城鎮(zhèn)中心集聚。所謂混合利用即提倡各項功能混合使用，從而降低遠距離、鐘擺式交通出行。而緊湊開發(fā)指依托公共交通導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)多中心、組團新型城鎮(zhèn)化作為我國轉(zhuǎn)型時期和新一輪城鄉(xiāng)建設(shè)的重要指導(dǎo)性戰(zhàn)略，對經(jīng)濟、社會、體制制度和城鄉(xiāng)建設(shè)諸多方面具有深遠的意義，其內(nèi)涵伴隨一系列政策的出臺和實踐成果的落實將得到不斷豐富。但是，受到既有國情和利益分配方式、現(xiàn)狀發(fā)展模式以及未來眾多不確定因素的潛在影響，新型城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)實踐過程中極有可能出現(xiàn)若干誤區(qū)，其可預(yù)見性誤區(qū)可概括為以下6點（表4）。

　　5.1誤區(qū)一：將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理解為將農(nóng)村變?yōu)槌鞘小⑥r(nóng)村集體用地變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地或"去農(nóng)村化“第一個誤區(qū)是錯誤地理解”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“概念。一方面認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即將農(nóng)村變?yōu)槌鞘校鲝埑鞘惺谴迩f發(fā)展的唯一目標和樣板，進而盲目地實施”村改城“計劃，導(dǎo)致村非村、城非城和鄉(xiāng)村風貌喪失；另一方面，認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，進而通過規(guī)劃區(qū)劃定、行政區(qū)劃調(diào)整等方式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)和居住用地，導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式遺失、自然環(huán)境遭到破壞并侵占基本農(nóng)田，以致威脅生態(tài)格局及糧食安全。再有甚者可能激進地贊同”去農(nóng)村化“，認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌即將城鄉(xiāng)用地統(tǒng)一按照城市發(fā)展模式開發(fā)，將農(nóng)民就地變?yōu)槭忻瘢浣Y(jié)果將激化城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)基底保育的矛盾乃至造成嚴重的社會問題。

　　5.2誤區(qū)二：將城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化理解為城鄉(xiāng)公共服務(wù)同等第二個誤區(qū)是錯誤地理解“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”概念。

　　認為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等即鄉(xiāng)村公共服務(wù)的配置標準、項目內(nèi)容與類型、設(shè)施規(guī)模和數(shù)量應(yīng)與城鎮(zhèn)相同。比如認為鄉(xiāng)村應(yīng)和城鎮(zhèn)一樣設(shè)立博物館、會展中心、體育中心等大型文化、體育設(shè)施，或認為鄉(xiāng)村應(yīng)效仿城鎮(zhèn)配備三甲醫(yī)院、大型福利中心等，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共財政運營壓力巨大、公共服務(wù)設(shè)施空置率高、土地浪費和服務(wù)質(zhì)量低下等問題。

　　5.3誤區(qū)三：將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級理解為強調(diào)產(chǎn)業(yè)高端化、高技術(shù)化和產(chǎn)業(yè)鏈條棄下游化第三個誤區(qū)是片面地理解“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級”概念。一方面認為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型即從傳統(tǒng)依賴資源與低成本勞動力的低端產(chǎn)業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，從高產(chǎn)出-低效益向低產(chǎn)出-高效益轉(zhuǎn)變，奉行高新技術(shù)手段和高知識人才，進而盲目追求不符合本地實際情況的先進制造業(yè)、高端裝備制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，導(dǎo)致本地陷人目標產(chǎn)業(yè)引進困難、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)倒閉、地區(qū)失業(yè)率提高、經(jīng)濟發(fā)展停滯、公共服務(wù)質(zhì)量降低、社會矛盾激化、城市衰敗等一系列惡性循環(huán)過程；另一方面，認為產(chǎn)業(yè)升級即標志著產(chǎn)業(yè)鏈條向中上游邁進、放棄下游產(chǎn)業(yè)，進而導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度降低、趨同化現(xiàn)象嚴重、城鎮(zhèn)間惡性競爭、經(jīng)濟倒退等嚴重問題。

　　5.4誤區(qū)四：將低碳環(huán)保理解為單一的拉閘限電、限制機動車數(shù)置、限制私家車出行和植樹造林第四個誤區(qū)是膚淺地理解“低碳環(huán)保”理念。一方面認為低碳即降低碳需求和碳供給，如拉閘限電、限制機動車數(shù)量和私家車出行以降低碳排放，忽視新型城鎮(zhèn)化的民生內(nèi)涵實現(xiàn)，進而增加經(jīng)濟發(fā)展與低碳環(huán)保間的矛盾；另一方面，理想化地主張環(huán)保即大面積植樹造林，導(dǎo)致“種樹容易養(yǎng)樹難”，沒有從源頭上解決生態(tài)環(huán)境壓力。

　　5.5誤區(qū)五：將集約緊湊理解為奉行“高密度、高強度與高層建筑”

　　第五個誤區(qū)是極端地理解“集約緊湊”概念。錯誤地認為集約緊湊即代表著高密度使用、高強度開發(fā)和高層建筑盛行，一則導(dǎo)致城鄉(xiāng)開發(fā)容量大大突破環(huán)境承載力、“臥城”和“鬼城”不斷出現(xiàn)、房地產(chǎn)市場泡沫破裂；二來導(dǎo)致城市可識別性下降、城市千篇一律與特色喪失、城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量大幅下降、經(jīng)濟社會發(fā)展長期倒退等問題。

　　5.6誤區(qū)六：將追求城鎮(zhèn)化質(zhì)置理解為城鎮(zhèn)化已達標、放棄城鎮(zhèn)化速度或使城鎮(zhèn)化停滯第六個誤區(qū)是未全面理解“質(zhì)量型城鎮(zhèn)化”的概念。一方面認為新型城鎮(zhèn)化意味著看重質(zhì)量、放棄速度，進而導(dǎo)致短期內(nèi)城鎮(zhèn)化水平停滯、城鎮(zhèn)財政支撐困難；另一方面，想當然地認為所有城鎮(zhèn)均已達到質(zhì)量型城鎮(zhèn)化階段，進而導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化長期內(nèi)生動力不足、質(zhì)量提升緩慢、乃至城市破產(chǎn)。

　　6結(jié)論與展望在系統(tǒng)地分析與研究“新型城鎮(zhèn)化”的概念、內(nèi)涵框架、目標體系、重點內(nèi)容、規(guī)劃推進策略和認知誤區(qū)后得出以下結(jié)涵，以平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約為核心目標，以區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體、產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點內(nèi)容的尤新城鎮(zhèn)化過程；②新時期，新型城鎮(zhèn)化具有3大內(nèi)涵、6大核心目標和4項重點內(nèi)容。3大內(nèi)涵即強調(diào)民生，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展和強調(diào)質(zhì)量；6大核心目標指平等城鎮(zhèn)化目標、幸福城鎮(zhèn)化目標、轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化目標、綠色城鎮(zhèn)化目標、健康城鎮(zhèn)化目標和集約城鎮(zhèn)化目標；4項重點內(nèi)容包括全面推進區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體、穩(wěn)步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、大力堅持生態(tài)文明和集約高效、努力嘗試制度改革和體制創(chuàng)新；③在新型城鎮(zhèn)化行動的推進過程中，采取四個策略，分別為“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)策略、“三產(chǎn)三低三提升、三業(yè)三化三集中”的轉(zhuǎn)型升級策略、長、混合利用、緊湊開發(fā)“的集聚緊湊策略；④在”新型城鎮(zhèn)化“理念的傳遞過程中，極有可能伴隨出現(xiàn)6大認知誤區(qū)，可概括為：將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理解為將農(nóng)村變?yōu)槌鞘小⑥r(nóng)村集體用地變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地或”去農(nóng)村化“誤區(qū)；將城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化理解為城鄉(xiāng)公共服務(wù)同等化誤區(qū)；將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級理解為強調(diào)產(chǎn)業(yè)高端化、高技術(shù)化和產(chǎn)業(yè)鏈條棄下游化誤區(qū)；將低碳環(huán)保理解為單一的拉閘限電、限制機動車數(shù)量、限制私家車出行和植樹造林誤區(qū)；將集約緊湊理解為奉行”高密度、高強度與高層建筑“誤區(qū)和將追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量理解為城鎮(zhèn)化已達標、放棄城鎮(zhèn)化速度或使城鎮(zhèn)化停滯誤區(qū)。

　　新型城鎮(zhèn)化是中國未來較長時期內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)的關(guān)鍵指導(dǎo)戰(zhàn)略，理清新型城鎮(zhèn)化概念與內(nèi)涵、樹立切實可行的新型城鎮(zhèn)化目標、梳理重點內(nèi)容并結(jié)合規(guī)劃策略統(tǒng)一部署，同時及時糾正認知誤區(qū)十分必要，也迫在眉睫。

　　注釋見：http：〃www.gov.cn/ldhd/2012-12/16/content2291602.htm.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：“四、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)JL要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承栽能力相適應(yīng)。要把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低破的新型城鎮(zhèn)化道路。”

　　見：http：〃www.gov.cn/gzdt/2013?Ol/14/content一2311266.htm.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：“在全市35個監(jiān)測站點中，有30個站點的空氣質(zhì)量都屬于嚴重污染級別，其中空氣質(zhì)量指數(shù)達到500的就有24個，還有3個站點也達到五級重度污染。記者統(tǒng)計了一下各個站點PM2.5的濃度情況，發(fā)現(xiàn)PM2.5濃度24h均值超過50（Vg/ m5的有23個站點，其中12個站點已經(jīng)超過600|xg/ra3.最高的要數(shù)通州新城，PM2.5的實時濃度達到622fig/m3，24h均值更是高達703（11）5.而且通州新城的情況持續(xù)轉(zhuǎn)壞，記者12：00時了解到，該站點PM2.5的實時農(nóng)度上升至804jig/m3，24h農(nóng)度均值也上升至見：http://www.gov.cn/jrzg/2012-12/21/content2295175.htm.中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：”黨的十七大以來，在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國成功克服四川汶川地震等特大自然災(zāi)害的不利影響，有效應(yīng)對國際金融危機的嚴重沖擊，保持了經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，綜合國力大幅提升。大力推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，農(nóng)業(yè)連年增產(chǎn)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鎮(zhèn)化，深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位進一步鞏固，產(chǎn)業(yè)整體競爭力逐步提升，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷增強，城鎮(zhèn)化率從45.9%提高到51.3%.“